Il fascismo e la pianificazione: il piano economico, la legge urbanistica e le politiche a livello locale

Conflitto e democrazia
Monaco

 

1. La pianificazione dell’attività pubblica e il regime fascista

1.1. Il tema della pianificazione nell’attuale contesto politico e istituzionale

Il dibattito culturale e scientifico sul tema della pianificazione e programmazione delle politiche pubbliche si è, negli ultimi anni, estremamente arricchito e ha assunto un’autonoma rilevanza soprattutto per quanto riguarda le applicazioni nelle politiche di sviluppo dei territori.

Pur in assenza di una specifica prescrizione che vincoli le amministrazioni pubbliche a intraprendere processi di pianificazione nell’esercizio dei propri interventi, si assiste recentemente a un’importante e concreta diffusione di simili esperienze, in particolare da parte degli enti locali, in virtù di una sempre più forte percezione, avvertita dagli amministratori locali, che il modello di sviluppo accentrato e imposto dall’alto sia ormai obsoleto e insufficiente per affrontare un sistema moderno di gestione delle politiche pubbliche, basato sulla razionalità delle decisioni[1].

Proprio per rispondere a questa esigenza di razionalità sempre più spesso si sperimentano metodologie in grado di garantire che la decisione sia da un lato coerente con i suoi obiettivi, dall’altro compatibile con le possibilità e i vincoli esistenti e con i mezzi a sua disposizione, collocata in un orizzonte di sviluppo necessariamente di lungo periodo e di vasto raggio, in grado di integrare e ricomprendere il più ampio numero di soggetti portatori di interessi che, a vario titolo, vengono coinvolti nel processo decisionale.

I termini “pianificazione strategica” e “pianificazione partecipata” sono pertanto divenuti di uso comune, e utilizzati per identificare una varietà di esperienze, per lo più collocabili nell’ambito della pianificazione territoriale e urbanistica, ma anche in altre importanti materie di intervento pubblico: ambiente, economia, trasporti, politiche sociali, ecc.[2]

Occorre tuttavia precisare che il termine “pianificazione” si presta, da un punto di vista strettamente nominalistico, a interpretazioni molto diverse tra loro.

Con tale locuzione, ad esempio, si identifica la «serie di interventi dello Stato, che possono andare dai tentativi di dirigere l’attività economica per mezzo della politica finanziaria e creditizia fino alla regolamentazione rigida e totalitaria di ogni settore dell’economia»; ovvero, con particolare riferimento alla pianificazione territoriale, il «coordinamento delle attività per lo sfruttamento e l’uso del suolo, nell’ambito di un territorio delimitato »[3].

Nella più recente letteratura scientifica si rinvengono invece definizioni che tendono ad ancorare il termine alle suddette accezioni in chiave “strategica” o “partecipata”, sottolineando quindi gli aspetti maggiormente aderenti all’attuale contesto storico e istituzionale.

Così, secondo Spaziante «i piani strategici agiscono attraverso la costruzione ampia di un impegno collettivo che incorpora la molteplicità dei centri decisionali a partire dal basso e la fa convergere su una visione socio-politica della città e del suo territorio proiettata in un futuro anche lontano, ma realizzabile sulla base di partenariati, di risorse, di tempi individuati, di interessi convergenti, del monitoraggio dell’efficacia dei tempi di attuazione»[4].

In una recente indagine condotta dal Formez per conto del Dipartimento della funzione pubblica, si precisa invece che, nell’ambito degli approcci definiti dalla letteratura internazionale di urban local governance, «i processi di pianificazione strategica partecipata rappresentano casi emblematici di riconfigurazione dei ruoli e delle modalità di azione degli enti locali, in linea con i principi di apertura, partecipazione, responsabilità, efficacia e coerenza promossi dall’Ue nel suo libro bianco sulla buona governance pubblica. Essi rappresentano infatti metodiche originali di governance locale per reagire ai cambiamenti in atto ed anticipare, invece che limitarsi a registrare passivamente, i processi in divenire, tramite la formulazione di un’“idea di città” e di un piano “della” città (e non “per” la città), frutto delle sinergie e degli sforzi comuni degli attori locali, che catalizzano le risorse in una visione del futuro chiara e condivisa, collegata a un’idea di sviluppo partecipata e democratica»[5].

Al di là delle diverse definizioni, i caratteri generali che determinano la concezione attuale di pianificazione, strategica o partecipata, possono individuarsi nel quadro generale della democraticità delle modalità di esercizio dell’azione pubblica, improntate a parametri di efficacia ed efficienza nel perseguimento del fine pubblico, ma attraverso modelli organizzativi che garantiscano trasparenza dell’azione, responsabilità del soggetto pubblico, metodologie tese a valorizzare il contributo degli stakeholders (cioè di tutti i soggetti, pubblici e privati, portatori, a diverso titolo, di interessi coinvolti in maniera più o meno diretta nel processo decisionale).

I medesimi caratteri devono essere altresì analizzati tenendo conto dell’attuale processo di decentramento amministrativo, che si avvia oramai a una configurazione in termini di vero e proprio policentrismo amministrativo, e di attuazione del principio di sussidiarietà, sia verticale (che impone di individuare il soggetto pubblico decisore nell’istituzione territorialmente più vicina ai soggetti amministrati), che orizzontale (in base al quale le istituzioni devono «favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale»)[6].

1.2. L’evoluzione storica del concetto di pianificazione e la sua configurazione nella politica fascista

Questa sintetica, ma necessaria, introduzione al tema della pianificazione, alla sua estrema attualità e al significato che assume in relazione allo scenario storico e istituzionale nel quale esso deve essere collocato, conduce quindi all’analisi che con il presente lavoro si intende svolgere.

Un’analisi che concentrerà l’oggetto della ricerca sulla particolare accezione che il concetto di pianificazione ha assunto in Italia, in un periodo storico particolarmente difficile, quale fu il ventennio fascista, durante il quale quegli stessi valori di democraticità e partecipazione, che costituiscono oggi, come premesso, il necessario corollario dell’idea di pianificazione, erano estranei alle politiche del regime.

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[1] Appare opportuno citare l’esperienza maturata dal Comune di Roma, che si è dotato, nell’ambito del procedimento che ha condotto all’adozione del nuovo Piano Regolatore, di un “Regolamento di partecipazione dei cittadini alla trasformazione urbana” (Deliberazione del Consiglio Comunale n. 57 del 2 marzo 2006); nella stessa direzione la recente riforma della legge regionale in materia di governo del territorio, con la quale la Regione Lazio ha introdotto importanti novità in materia di “conferenze di copianificazione” e “promozione di forme di intervento diretto dei cittadini” (art. 70 L.R. 28 marzo 2006, n. 4).

[2] Si veda, al riguardo, il volume La pianificazione strategica per lo sviluppo dei territori edito dal Dipartimento della Funzione Pubblica nella collana “Analisi e strumenti per l’innovazione”, nel quale vengono riportate le esperienze maturate da diverse Amministrazioni Pubbliche locali nell’elaborazione di percorsi di pianificazione strategica nelle politiche di governo del territorio.

[3] Devoto G., Oli G.C., Dizionario della lingua italiana, Firenze, 2004.

[4] Spaziante A., Introduzione, in Pugliese T. e A. Spaziante (a cura di), Pianificazione strategica per le città: riflessioni dalle pratiche, Milano 2003.

[5] La ricerca “La pianificazione strategica partecipata in Italia”, a cura di G. Gioioso, è realizzata dal Formez e condotta in collaborazione con l’Università di Ferrara sui 16 maggiori piani strategici in Italia. La ricerca approfondisce, sia in chiave metodologica che operativa, le diverse fasi processuali e i diversi strumenti della pianificazione partecipata.

[6] Art. 118, ultimo comma, Costituzione